En reform uten innhold

I statsbudsjettet er ordet «reform» en gjenganger. Den vanskeligste av dem alle er avbyråkratiserings— og effektiviseringsreformen.

TYDELIGERE POLITIKK: Oppfordringen til regjeringen må være å etablere en langt tydeligere forvaltningspolitikk som kan følge avbyråkratiseringen, effektiviseringen og alle de andre reformene, skriver kronikkforfatteren. ARKIVFOTO: SCANPIX

  • Simon Neby
    Forskningsleder, Uni Research Rokkansenteret

Regjeringens forslag til statsbudsjett er en synliggjøring av ønsket realpolitikk. De siste dagene har vi veltet oss i et utall reaksjoner, der oppmerksomheten først og fremst rettes mot hvor mange millioner som tas vekk, legges til, flyttes et annet sted, og hva de som berøres synes om det - særlig når det er deg og meg det gjelder. Dette er selvsagt viktig, men det er likevel på sin plass å rette søkelyset mot et annet aspekt ved budsjettforslaget.

I proposisjonen, pressemeldinger og i nasjonalbudsjettet er ordet reform en gjenganger: Kommunereformen, politireformen, reformen fritt behandlingsvalg, reform av trygdesystemet, kunnskapsløftet, og mere til. Den vanskeligste av dem alle er avbyråkratiserings— og effektiviseringsreformen.

Begrepet reform er symboltungt, og brukes flittig av politikere som vil markere handlekraft og gi retning for samfunnsutviklingen. Likevel gir selve begrepet reform egentlig bare tre muligheter: Man kan gjøre ting annerledes enn før (forvaltningsreform), man kan gjøre andre ting enn før (innholdsreform), eller man kan gjøre begge deler: Andre ting, på nye måter. Utfordringen med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen er ikke selve målsettingen - det er helt sikkert potensial for både forenkling og effektivisering av rigide, komplekse administrative strukturer og prosesser - men tvert imot at reformen ikke gis innhold.

Den skisserte besparelsen på 1,4 milliarder er såpass stor at den vil merkes, hvilket gjør at en må reise spørsmålstegn om regjeringens vilje til å synliggjøre egne prioriteringer. Uten en synliggjøring vet vi ikke om noe skal gjøres annerledes, om noen skal gjøre noe annet, eller begge deler. Sparingen er foreløpig ingen reform i ordets rette forstand, men en justering av forvaltningens finansieringspolitikk.

Les også

Jensens slankekur

Om vi likevel skal ta avbyråkratiserings— og effektivitetsreformen seriøst som reforminitiativ, er det flere ting å tenke på. For det første: Ved å overlate beslutningene om innhold til forvaltningen og lavere nivåer tåkelegger i praksis regjeringen sitt eget ansvar. Dersom effektiviserings- og avbyråkratiseringsbeslutningene reelt sett overlates til aktører lenger ned i styringsverket, kan det oppstå usikkerhet om innholdet i regjeringens politikk. Politisk-administrative dragkamper om skyld og ansvar gjør det vanskeligere for velgerne, mediene og andre å plassere ansvaret for kutt og prioriteringer hos riktig vedkommende, fordi regjeringen selv er uvillig til å definere innholdet i politikken og å gjøre de vanskelige prioriteringene.

I forlengelsen av dette er et beslektet, potensielt problem at viktige beslutninger om innholdet i offentlig sektors tjenesteproduksjon flyttes vekk fra politisk nivå, og over i forvaltningen. Det betyr at vi i realiteten kan forvente at viktige politiske prioriteringer gjøres på avstand, og at denne avstanden fort blir langt lengre enn en armlengde. De siste 15 årene har kritikken mot New Public Management fra forvaltningsforskningen dels pekt på den sagnomsuste armlengden som et av de største problemene. Hvordan skal man ha prinsipiell kontroll over det offentliges disposisjoner, når en har overlatt til de underordnede selv å bestemme?

En godt dokumentert følge av autonomisering av underliggende etater og tjenesteprodusenter er økt kompleksitet og fragmentering. Dette gjør både selve forvaltningen og den forvaltningspolitiske virkeligheten mer uoversiktlig, og det oppstår behov for å kanalisere konkret styringsinformasjon oppover i systemet. Slik vokser stadig nye rapporteringsskjemaer, målesystemer og evalueringskriterier frem, noe som motvirker selve forenklingsideen: For å effektivisere og forenkle offentlig styring, er man avhengig av byråkrati. I et slikt bilde er det kanskje lett å forstå det stadige behovet for nye reformer?

Reformer er i seg selv dyrt. Da er det ikke så rart at det er effektivitet og produktivitet som foreløpig er satt i høysetet. Imidlertid er jeg - som forvaltningsforsker - minst like opptatt av hva regjeringen legger i ideen om avbyråkratisering. Betyr det mindre byråkrati, eller færre byråkrater? Enklere institusjonelle strukturer, eller mer standardisering? Endrede rapporteringsregimer, eller nye ansvarsrelasjoner? Dette er tung materie, og forvaltningspolitikk er dårlig mediestoff sammenlignet med hva skattekutt betyr for nettopp meg, og hvor ålreit det er å selv kunne velge sykehus. Det er ventelig vanskelig for politikere å vinne noe på å gi befolkningen en innføring i forvaltningsfilosofiske betraktninger - enten disse kommer fra høyre eller venstre.

Like fullt er forvaltningspolitikken helt sentral for gjennomføringen av politikk på andre felt. Eksempelvis - under andre regjeringer - skapte statseide helseforetak en helt ny realitet for økonomistyringen av norske sykehus, og en konkret fjerning av formell, regional demokratisk innflytelse over sykehuspolitikken. Samarbeid mellom NVE, Meteorologisk institutt, Statens vegvesen og Jernbaneverket har muliggjort nasjonale varsler for snø- og jordskred, flom og istykkelse. Ordninger for offentlig eierskap og forretningsdrift har gitt det norske samfunnet uendelige verdier. Alt dette er forvaltningspolitiske avgjørelser, som i neste omgang har bidratt til politisk-administrativ stabilitet og forutsigbarhet i den enkelte sektor på litt lengre sikt.

Vi vet foreløpig lite om hvilke oppgaver det lokale styringsnivået skal håndtere

Selv om det nok er forventet blå politikk å overlate en del beslutninger til underordnede aktører i offentlig sektor, er det noe som skurrer. I forbindelse med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen skal det stilles tydelige krav til redusering av utgiftsnivået og økning i produktiviteten, men det sies altså lite om hvor, hvordan og på bekostning av hva - i realiteten om hva som er prioritert forvaltningspolitikk. Vi ser det samme i kommunereformen: Vi vet foreløpig lite om hvilke oppgaver det lokale styringsnivået skal håndtere, til tross for at landets lokalpolitikere og rådmenn allerede er i full sving med å velge lag, og finne ut hvilken banehalvdel de selv og staten skal spille på. Men hva om en kommune velger et lag bestående av fotballspillere, for senere å oppdage at det faktisk skal spilles golf?

Sparing i seg selv er kanskje ikke reform, men kan like fullt skape endring og uforutsigbarhet. Oppfordringen til regjeringen - og særlig til kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner (H) - må være å etablere en langt tydeligere forvaltningspolitikk som kan følge avbyråkratiseringen, effektiviseringen og alle de andre reformene. Forutsigbarhet er nemlig også en fordel, ikke minst når kutt skal gjennomføres.