Best på bistand, Børge Brende?

KRONIKK: Norge er verdens beste til å bruke penger på bistand, men vi har ikke kapasitet til å følge opp at midlene brukes riktig.

Publisert: Publisert:

SMØRER FOR TYNT: Flere studier viser at Norge har vært blant de dårligste bistandsgiverne både når det gjelder land- og prosjektspredning, skriver artikkelforfatteren. Bildet viser utenriksminister Børge Brende (H). Foto: Morten Antonsen

Rune Jansen Hagen

Forrige uke presenterte OECD de nyeste bistandstallene. Med et bistandsbudsjett som utgjorde 1,07 prosent av brutto nasjonalinntekt i 2013, er Norge tilbake på toppen av listen. I absolutte tall er vi det syvende største giverlandet. Vanligvis pleier en slik topplassering å utløse jubelbrus hos norske politikere, men denne gangen har det vært uvanlig stille.

Spredt tynt

Utenriksminister Børge Brende (H) poengterer i stedet at norsk bistand er spredt for tynt utover både geografisk og aktivitetsmessig, og at det bør bli mer fokus på resultater. Har norske politikere endelig skjønt at vi ikke nødvendigvis er best i klassen fordi om vi gir mest?

Det er fristende å si at problemene Brende peker på er gammelt nytt. Bekymringen omkring landspredningen har vært en gjenganger i bistandsdebatten i flere tiår. Problemet er egentlig enda større, fordi bevilgningene til for eksempel Tanzania i sin tur fordeles på en mengde ulike prosjekter og aktiviteter. Vi gir dessuten midler som ikke er øremerket geografisk til en lang rekke aktører. Det synes ukontroversielt å hevde at vi verken har kompetanse til å vurdere kanalene, landene og prosjektene godt nok når vi sprer oss så bredt eller kapasitet til å følge opp at midlene brukes som forutsatt, og at tiltakene evalueres ordentlig.

Motstridende krav

Det er et generelt problem at det fragmenterte bistandssystemet også påfører mottakerne store kostnader. Et gjennomsnittlig mottakerland må forholde seg til flere titalls offisielle giverorganisasjoner. Selv om det finnes tegn på fremskritt på dette feltet, overbelastes fremdeles mottakermyndighetene med utallige møter med giverdelegasjoner og omfattende og tidvis motstridende krav til oppfølging og rapportering av prosjekter og programmer.

Dessuten svekkes de ved at giverne lokker til seg nøkkelpersonell til sine landkontorer og prosjektorganisasjoner ved å betale langt bedre enn det er rom for i offentlig sektor i mottakerlandene.

Norge dårligst

Flere studier viser at Norge har vært blant de dårligste i klassen både når det gjelder land— og prosjektspredning. Det har vært et formildende trekk at vi har pleid å gi en forholdsvis stor andel til relativt fattige land, men nå er et øvre middelinntektsland (Brasil) den klart største enkeltmottakeren av norsk bistand og andelen som gikk til de minst utviklede landene gikk ned fra 2012 til 2013. Selv om vi vet lite om effektene av norsk bistand fordi det er klare mangler ved systemet for resultatmåling, slik en fersk evalueringsrapport påviser, er det derfor grunn til å stille spørsmål ved om kvaliteten er så høy som den burde være.

Kvalitet

Kvaliteten på bistanden er opplagt et mindre konkret begrep enn kvantiteten. Likevel er det gjort en rekke forsøk i de senere årene på å rangere giverne i henhold til ulike kvalitetskriterier. Det mest velkjente er Center for Global Development sin Commitment to Development indeks. Denne amerikanske tenketanken rangerer giverlandene i forhold til deres politikk overfor fattige land på en lang rekke felter, inkludert bistand. Bistandskomponenten måles ikke bare i rene penger. Midlene «kvalitetsjusteres» blant annet ved å se på graden av fragmentering.

Her kommer Norge dårlig ut. I den siste undersøkelsen var vår kvalitetsjusterte bistand kun 42 prosent av nettooverføringene, noe som var lavere enn for de fleste andre giverland. Det er det store volumet som sikrer oss en høy rangering.

Armlengdes avstand

Børge Brende er definitivt inne på en viktig del av løsningen på kvalitetsproblemet når han lover konsentrasjon. Spørsmålet er om han kan holde det han lover når så mange av hans forgjengere har sviktet. Det er i denne sammenhengen antagelig både fordeler og ulemper ved at vi for første gang på tre tiår ikke har en egen bistandsminister. Bistand er kun en liten del av Brendes portefølje. At han derfor har en armlengdes avstand til bistandsindustrien og byråkratiet, kan gjøre det lettere å gjøre nye grep på politikkplanet.

På den andre siden kan den institusjonelle sammenblandingen av utviklings- og utenrikspolitikk føre til at snever norsk egeninteresse får påvirke bistanden. Det er ikke et lovende signal at Brende i sin utenrikspolitiske redegjørelse til Stortinget nylig uttalte at «en fremtidsrettet utviklingspolitikk» er en del av «næringslivssatsingen i Utenriksdepartementet.» Som han indikerer, er det dessuten sannsynlig at et næringsfokus vil dreie oppmerksomheten mot raskt voksende middelinntektsland som Brasil og Kina.

Gi multilateralt

Reorienteringen som skisseres kan svekke bistandskvaliteten. Å redusere antallet mottakerland er heller ikke gjort over natten, siden vi har flerårige forpliktelser i de fleste av dem. Når reformen skal settes ut i livet og følges opp over tid for å sikre at systemet ikke sklir tilbake til «business-as-usual», ville en dedikert utviklingsminister muligens gjort en bedre jobb.

Det er flere ting som bør endres dersom kvaliteten skal bedres. En enkel måte å redusere det norske fotavtrykket i mottakerlandene på, er å gi mer multilateralt. I så fall er det viktig at effektive organisasjoner, som utviklingsbankene, får mer, mens ineffektive, som en del FN-organisasjoner, får mindre. Det er også rom for å inngå samarbeidsavtaler med andre givere hvor man foretar gjensidig delegering av oppgaver i større grad, noe vi allerede har gjort med Sverige i flere tilfeller. For det tredje kan vi bruke mer ubundne midler og balansere risikoen det innebærer ved å bli flinkere til å flytte penger fra land som ikke viser seg tilliten verdig til dem som gjør det.

Sats humanitært

En fjerde mulighet er å tone ned vår langsiktige bistand og satse mer på humanitær bistand. En del av landspredningen skyldes nødhjelpen, men denne delen er mindre problematisk. Disse behovene oppstår som en følge av naturkatastrofer og menneskeskapte kriser som kan inntreffe i mange ulike land rundt om på kloden. Samtidig er dette feltet om mulig enda mer fragmentert enn den langsiktige bistanden fordi et betydelig antall frivillige organisasjoner opererer her.

Når hundrevis av bistandsorganisasjoner stormer inn «der det skjer,» noe som for eksempel skjedde etter tsunamien i Sørøst-Asia for et tiår siden, er behovet for koordinering akutt. Selv om FN forsøker å gjøre den jobben, er det ikke utenkelig at organisasjonen ville hatt nytte av å kunne spille på lag med en «humanitær stormakt.»

Vi kunne også sørget for at mindre medievennlige kriser ikke ble glemt. Kanskje ville selvbildet vårt - at vi er best i bistand - da passet bedre med realitetene.

Publisert: