Hvem har egentlig mest innflytelse – Solberg eller Nav-konsulenten?

Spør du politiske kommentatorer om hvem som er viktigst for politikkutformingen i Norge, vil de utvilsomt hevde at det er statsministeren.

SPREDT MAKT: For meg og deg er læreren, fastlegen og Nav-konsulenten trolig mye viktigere enn Erna Solberg, skriver professor Marit Skivenes.

Jan Tomas Espedal, Scanpix
  • Marit Skivenes
    Professor, Centre for Research on Discretion and Paternalism, UiB

De aller fleste innenfor min fagdisiplin, statsvitenskapen, vil svare det samme. Det synes jo opplagt at politikk utformes av politikerne, i samspillet mellom de politiske partier i regjering og storting. Det er tross alt de som vedtar lover og regler.

Men for deg og meg er trolig alle de som jobber i førstelinjetjenesten av velferdsstaten vår, mye viktigere enn både Erna Solberg og Siv Jensen. Læreren som underviser barna våre, politimannen som sørger for lov og orden, Nav-konsulenten som behandler trygdeytelser, fastlegen som tar helsesjekken og barnevernspedagogen som møter barn som har det vanskelig.

Disse personene har langt større makt enn vi ofte tenker over. De utøver skjønn når de tolker loven og setter overordnede prinsipper ut i livet, og gjennom det bestemmer de mye av innholdet i velferdspolitikken.

Les også

Lange arbeidsdager er farlig

Den amerikanske statsviteren Michael Lipsky introduserte denne innsikten i sin bok, Street Level Bureaucracy – Dilemmas of the Individual in Public Services i 1980. I dette prisbelønte arbeidet viser Lipsky hvordan det er i førstelinjetjenesten – blant dem han kaller bakkebyråkrater – at politikken skjer.

Politikere kan sette mål og ha ambisjoner, men det er beslutningene bakkebyråkratene fatter, og kvaliteten på fagfolkene og tjenestene de leverer, som er avgjørende for hvordan velferdsstaten fungerer. Lipsky sitt poeng er at det er i praksis at politikken utformes, av alle som jobber direkte med brukere, klienter og pasienter. Leger, politibetjenter, saksbehandlere og fagfolk på asylmottak er de reelle politikerne. Med andre ord: Det ligger mye makt i å være dem som skal utføre jobben.

Statsvitenskapen har ofte neglisjert denne sentrale delen av vårt styresett. Det å ha en offentlig sektor som er uten korrupsjon, med ansatte som er profesjonelle, effektive og nøytrale, er helt avgjørende for at borgerne skal være fornøyde og for at demokratiet skal fungere.

Les også

Kva er det norske, og er det eigentleg viktig i vår tid?

Hvordan går dette til? Jo, sier, Lipsky, det handler om skjønn. På to måter. For det første er det slik at velferdsmålene ofte er uklare og motstridende, og da må de ansatte i førstelinjetjenesten utøve skjønn. Hvis vi ser på barnevernsfeltet som eksempel, så skal privatlivets fred respekteres og familien beskyttes mot unødige inngrep fra staten. Samtidig har barn individuelle rettigheter og krav på at staten beskytter dem mot overgrep og omsorgssvikt. Disse prinsippene skal en barnevernsansatt balansere.

For det andre er det slik at folk er forskjellige. Derfor er det nødvendig at velferdstjenestene tilpasses den enkeltes behov og særegenheter. De ansatte i førstelinjetjenesten er forpliktet til å utøve skjønn når de skal vurdere folks situasjon og tildele hjelp. Skolen er for eksempel pålagt å tilpasse undervisningen til elevenes evner og læringspotensial. Det innebærer at læreren må foreta en skjønnsmessig vurdering av hvilke pedagogisk verktøy som best kan møte barnets behov.

Makten som bakkebyråkratene besitter har en pris. De som jobber i førstelinjetjenesten kommer alltid til kort fordi det er uendelig med behov hos brukere og pasienter, og uendelig med store og små måter å gjøre mer og en bedre jobb.

De nyutdannede legene, sykepleierne, barnevernspedagogene og politibetjentene går ut i arbeidslivet med ambisjoner om å gjøre godt for pasienter og brukere. Men mange av dem opplever raskt at de ikke strekker til fordi det er begrensede ressurser, uklare og kryssende forventninger, og konstant mangel på tid.

Denne opplevelsen av utilstrekkelighet blir håndtert enten ved at folk slutter i jobben, eller ved at man finner løsninger for å overleve – «coping mechanisms», som Lipsky kaller det. Det betyr at bakkebyråkraten finner en løsning som gjør at han ikke er konstant misfornøyd.

Forskningen viser at en overlevelsesmekanismene blir å hjelpe brukere og pasienter som man kan lykkes med. De enkle tilfellene får forrang, mens det som er komplisert og krever mye tid og ressurser, blir skjøvet bak i rekkene. Dette er bare menneskelig logikk, men neppe i tråd med de politiske målsettingene til regjering og storting.

Les også

Mathias Fischer: Trøste og bære-lobbyen

I Norge har vi delegert mye makt ned til førstelinjetjenesten. Det er et demokratisk problem. Bakkebyråkrater kan utvikle egne standarder for hva som skal gjøres eller ikke gjøres i velferdsstaten. Når standardene ikke er et resultat av politiske prosesser, hjelper det lite å stemme på et annet parti enn det som har makten for å få til en endring. Velferdsstatens tjenesteyting blir demokratiets svarte hull.

Det er også et rettssikkerhetsproblem. Med skjønnsutøvelse er at det er risiko for at det oppstår urettmessig forskjellsbehandling. Eksempelvis at to sosialklienter med like problemer behandles ulikt. Den ene får tilbud om en ytelse, den andre får ikke – avhengig av hvilken saksbehandler de tilfeldigvis blir tildelt. At det er personavhengig hvem som får hvilke tjenester, er selvsagt ikke holdbart i en rettsstat.

Systemet med delegering av beslutningsmyndighet til førstelinjetjenestene er sårbart fordi enkeltpersoner gis enormt mye makt. De fleste har opplevd et møte med en byråkrat som har stått på og gitt ekstra hjelp. Det føles bra. Men det er også mange som kan berette om saksbehandlere som har gjort prosessen vanskelig. Det gir en opplevelse av at man ikke kommer noen vei, og i verste fall går det ut over tilliten til offentlige myndigheter og vårt demokratiske system.

Flere regler og økt kontroll med saksbehandlerne har vært brukt i England som en løsning på å få bukt med skjønnsproblemet. Det resulterte i regelrytteri, dårlig fagutøvelse og mindre tid til å arbeide med klientene. Vi bør derfor å håndtere skjønnsdilemmaene på en annen måte, fordi skreddersydde tjenester er et like viktig prinsipp som likebehandling i velferdsstaten.

Lipskys innsikter om bakkebyråkratene er derfor høyaktuell også i dag. Vi må fremover fokusere på hvordan skjønnsdilemmaet kan reguleres med beslutningsprosedyrer, prioriterings- og sjekklister og tydelig begrunnelsesplikt for førstelinjebyråkratene. Målet er å gjøre våre demokratisk valgte ledere til de viktigste politiske aktørene, uten å vingeklippe bakkebyråkratene.

Michael Lipsky er i Bergen for å holde foredrag 8. juni kl. 12.15 på UiB (Christies gate 12). Publikum er hjertelig velkommen.

Din mening betyr noe
I BT trenger du ikke å være ekspert eller politiker for å slippe til. Skriv om det du har på hjertet! Skriv et innlegg