Klagenemnda for likestilling

Postadresse: Likestillingsombudet, Postboks 8048 Dep., 0031 Oslo

Kontoradresse: Grensen 5, Sentrum, Oslo

Sentralbord: 24 05 59 70

Telefaks: 24 05 59 80

Vedtak av 4. mai 2005

Sak nr. 9/2005

Sakens parter:

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Likestillingsombudet

Klagenemndas sammensetning:

Jannicke Johannesen

Hege Brækhus

Elisabeth Grannes

Gerd Egede-Nissen

Ole Kristen Øverberg

Saken gjelder begjæring om utsatt iverksettelse av Klagenemnda for likestilling sitt vedtak av 21. januar 2004 i sak 1/2004. I Sakens bakgrunn

Ved vedtak av 21. januar 2004 kom Klagenemnda for likestilling – etter klage fra Forsikringsnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Vesta Forsikring, Vital Forsikring, If Skadeforsikring, Sparebank1 Skadeforsikring, Gjensidige Nor Forsikring og Trygg-Hansa Forsikring – til at ”kjønn som faktor ved beregning av premie til skade— og sykeforsikring er i strid med forbudet mot direkte diskriminering i likestillingsloven § 3”. Klagenemndas vedtak har slik slutning:

Klagen tas ikke til følge.

Bruk av kjønn som faktor ved beregning av premie til skade- og sykeforsikring er i strid med forbudet mot direkte diskriminering i likestillingslovens § 3. FNH og forsikringsselskapene pålegges å bringe den diskriminerende praksis til opphør, jf § 13. Under forståelse av at forbudet mot å bruke kjønn som beregningsfaktor vil medføre et behov for å finne frem til andre beregningsfaktorer enn kjønn, gis bransjen en frist på to år fra dette vedtakets avsigelse til gjennomføring av vedtaket.

Vedtaket ble avsagt under dissens.

Den 4. oktober 2004 kom EUs ministerråd med forslag til nytt likebehandlingsdirektiv for varer og tjenester. Forslaget innebar at forsikringer skal omfattes av likebehandlingsdirektivet, men slik at den enkelte medlemsstat kan gjøre unntak dersom det kan dokumenteres at kjønn er en avgjørende faktor i risikovurderingen.

Det er artikkel 5 i Rådsdirektiv 2004/113/EC – vedtatt av Europarådet 13. desember 2004 – som har direkte betydning for saken. Artikkelen har i dansk oversettelse slik ordlyd:

Aktuarmæssige faktorer

1. Medlemsstaterne skal sikre, at anvendelse af køn som en faktor ved beregning af præmier og ydelser i forbindelse med forsikring og lignende finansielle ydelser i alle nye kontrakter, der senest er indgået efter den 21. december 2007, ikke fører til forskelle i enkeltpersoners præmier og ydelser.

2. Uanset stk. 1 kan medlemsstaterne inden den 21. december 2007 beslutte at tillade forholdsmæssigt afpassende forskelle i enkeltpersoners præmier og ydelser, hvis anvendelsen af køn er en avgørende faktor ved risikovurderingen, der er baseret på relevante og nøjaktige aktuarmæssige og statistiske data. De pågældende medlemsstater underretter Kommissionen og sikrer, at de nøjaktige data, der er relevante for anvendelse af køn som en afgørende aktuarmæssig faktor, indsamles, offentliggøres og ajourføres regelmæssigt. Disse medlemsstater tager deres beslutning op til revision fem år efter den 21. december 2007 på baggrund af den rapport Kommissionen, der er nævnt i artikel 16, og forelægger Kommissionen resultatet af denne fornyede gennemgang.

3. Under alle omstændigheder må omkostninger i forbindelse med graviditet og moderskab ikke føre til forskelle i enkeltpersoners præmier og ydelser.

Medlemsstaterne kan udskyde gennemførelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme denne bestemmelse, til senest to år efter den 21. december 2007. I så fald underretter de berørte medlemsstater straks Kommissionen herom.

Under henvisning til Rådsdirektiv 2004/113/EC begjærte FNH i brev til Likestillingsombudet av 21. desember 2004 utsatt iverksettelse av klagenemndas vedtak av januar 2004 ”i påvente av den politiske behandlingen av EU-direktivets implementering i Norge”. Det ble i begjæringen presisert at formålet ikke var ”å ta noen omkamp om vedtaket”.

Saken ble oversendt fra Likestillingsombudet til klagenemnda 11. februar 2004. Ombudet innstilte i sitt sakssammendrag på at begjæringen om utsatt iverksettelse avvises. FNH kommenterte ombudets sammendrag i brev til nemnda av 1. mars 2005. Med forbehold om nemndas etterfølgende godkjenning, besluttet ordfører Jannicke Johannesen 18. februar 2005 at spørsmålet om utsatt iverksettelse skulle avgjøres i møte 7. mars 2005 uten muntlig forhandling, jf likestillingsforskriften § 22 tredje ledd.

Nemnda behandlet saken i møte 7. mars 2004 uten at noen av partene var til stede.

Medlemmene Hege Brækhus, Elisabeth Grannes og Ole Kristen Øverberg ga sin etterfølgende godkjenning til at saken behandles uten muntlig forhandling, og viste til at nemnda nå bare skal ta stilling til spørsmålet om utsatt iverksettelse, og ikke behandle saken på nytt. Medlemmet Gerd Egede-Nissen ville ut fra sakens store betydning, ikke gi noen slik etterfølgende godkjenning.

II Partenes anførsler

FNH har i det vesentligste anført:

Det er gjort forberedelser i retning av å prøve klagenemndas vedtak for domstolene, uten at det er tatt noen endelig avgjørelse om dette. Det går imidlertid uansett i retning av at saken vil få en endelig avklaring ved en stortingsbehandling av Rådsdirektiv 2004/113/EC. Denne behandlingen vil kunne få ett av følgende tre utfall og konsekvenser:

  • Det ene er at direktivet ikke skal implementeres i Norge. I så fall er spørsmålet om videre sak fortsatt aktuelt.
  • Det andre er at direktivet skal implementeres, og at Stortinget velger ikke å benytte unntaksbestemmelsen. I så fall vil næ ringen implementere klagenemndas vedtak.
  • Det tredje utfallet er at direktivet skal implementeres og at Stortinget velger å benytte unntakshjemmelen. I så fall vil ikke klagenemndas vedtak lenger gjelde, og følgelig ikke skulle iverksettes.

En rettslig prøving av vedtaket vil således kunne ha bare sterkt tidsbegrenset gyldighet. Det bør derfor være i begge parters interesse å unngå en komplisert rettssak som kan bli kostbar for partene, og som uansett må kunne oppfattes som en unødig belastning for rettsapparatet. Dersom begjæringen om utsatt iverksettelse ikke tas til følge, vil det dessuten oppstå kostnader knyttet til omlegging av systemer og rutiner i selskapene, og ikke minst i tilknytning til en eventuell reversering av en slik omlegging.

Det foreligger indikasjoner på at et betydelig antall land vil komme til å benytte seg av unntaksadgangen i direktivets artikkel 5 nr 2. En svensk regjeringsoppnevnt komité har avgitt en innstilling med forslag om at forsikringstjenester unntas fra forbudet mot kjønnsdiskriminering. I så fall vil det oppstå en uakseptabel konkurransesituasjon.

En norsk avklaring vil trolig ikke ligge svært langt frem i tid, men likevel etter alt å dømme lengre ut i tid enn nemndas frist for forsikringsselskapene til å iversette vedtaket. Nemnda bør ikke ta taktiske hensyn ved vurderingen av om utsatt iverksettelse skal gis. Vedtaket har bare marginal betydning for likestilling, men stor praktisk betydning for forsikringsbransjen. Iverksettelsen av vedtaket bør derfor utsettes i påvente av den politiske behandlingen av EU-direktivets implementering, noe som vil måtte skje innen 21. desember 2007. Likestillingsombudet har i det vesentligste anført:

Klagenemndas vedtak har stor prinsipiell og praktisk betydning, og er kanskje det viktigste nemnda noen gang har fattet. Det hersker betydelig usikkerhet med hensyn til når og på hvilken måte EUs regelverk eventuelt vil bli gjort til en del av norsk rett. Det vil være veldig uheldig om iverksettelsen av vedtaket blir utsatt på ubestemt tid.

Arbeidet med det aktuelle rådsdirektivet ble omtalt i nemndas vedtak, jf flertallets merknader under premiss 2.2 på side 7-9, og mindretallets merknader på side 11-12. At EU-landene nå har kommet frem til et kompromiss om utformingen av regelverket tilsier ikke utsatt iverksettelse. Hvis nemnda hadde ment at EUs regelverk skulle ha en slik betydning for saken, burde det vært klart uttalt i vedtaket, og ha ledet til at nemnda hadde avventet et endelig vedtak om endringer i norsk forsikringspraksis til EUs regelverk var ferdig utformet.

Vedtaket er så viktig prinsipielt sett at verken pragmatiske hensyn eller prosessøkonomiske vurderinger bør føre til at begjæringen om utsatt iverksettelse imøtekommes. Det vil kunne lede til en meget interessant rettslig avklaring av saken om FNH velger å angripe vedtaket ved søksmål.

Utsatt iverksettelse vil også lettere kunne lede til at Stortinget åpner for forskjellsbehandling på grunn av kjønn. Det skal antakelig mer til for at Stortinget endrer en etablert rettstilstand og åpner for en forskjellsbehandling som er ansett for å være ulovlig, enn at Stortinget griper inn i noe som oppfattes som en uklar rettstilstand. Nemnda vil kunne undergrave likestillingslovens betydning og sin egen autoritet om den etterkommer begjæringen om utsatt iverksettelse.

III Nemndas bemerkninger

Etter forvaltningsloven § 42 første ledd, andre punktum kan nemnda – når en part eller en annen med rettslig klageinteresse akter å gå til søksmål eller har reist søksmål for å få dens vedtak prøvd ved en domstol – etter fritt skjønn utsette iverksettingen til det foreligger rettskraftig dom.

FNH har ikke vist til noen hjemmel for begjæringen om utsatt iverksettelse, men har tatt utgangspunkt i at det er aktuelt å prøve nemndas vedtak for domstolene. Derimot har ikke FNH begjært utsatt iverksettelse inntil det foreligger en rettskraftig dom, men inntil Stortinget har tatt stilling til om og i tilfelle på hvilken måte Rådsdirektiv 2004/113/EC skal implementeres i norsk rett.

Nemnda kan ikke se noen gode grunner til at den skal kunne gi utsatt iverksettelse inntil rettslig avklaring i form av en rettskraftig dom, men ikke inntil rettslig avklaring fra lovgiver. Etter nemndas syn tilsier reelle hensyn at nemnda har diskresjonær adgang til å gi utsatt iverksettelse også på det grunnlag FNH har begjært. Nemnda har imidlertid delt seg i et flertall og et mindretall for så vidt gjelder spørsmålet om det skal gis utsatt iverksettelse.

Et flertall bestående av Hege Brækhus, Elisabeth Grannes, Jannicke Johannesen og Ole Kristen Øverberg (heretter bare omtalt som flertallet), finner at det ikke bør gis utsatt iverksettelse.

Nemnda har i vedtaket i sak 1/2004 helt korrekt tatt utgangspunkt i at direkte diskriminering som den klare hovedregel ikke er tillatt, men at slik diskriminering kan være tillatt på ulovfestet grunnlag i meget snevre unntakstilfeller, samt at et hvert menneske har rett til å bli vurdert individuelt uavhengig av kjønn. Etter grundige overveielser kom flertallet i sak 1/2004 til at det etter gjeldende norsk rett vil være i strid med forbudet mot direkte diskriminering å bruke kjønn som faktor ved beregning av premie til skade- og sykeforsikring. Mindretallet i samme sak kom etter like grundige overveielser til motsatt konklusjon, men – som det fremgår av vedtaket – under tvil.

Slik flertallet ser det følger det av nemndas vedtak i sak 1/2004 at det er i strid med gjeldende norsk rett å bruke kjønn som faktor ved beregning av premie til skade- og sykeforsikringer. FNH og de aktuelle forsikringsselskapene ble gitt frist til 21. januar 2006 for å bringe den diskriminerende praksisen til opphør.

Europarådet har i ettertid vedtatt et likebehandlingsdirektiv som pålegger medlemsstatene å sikre at bruk av kjønn som faktor ved beregning av forsikringspremier ikke fører til forskjeller i enkeltpersoners premier og ytelser, jf artikkel 5 nr 1. Det vedtatte direktivet åpner likevel for at den enkelte medlemsstat innen 21. desember 2007 kan beslutte å unnta forsikringer på bestemte vilkår, jf artikkel 5 nr 2, og – i opptil ytterligere to år – utsette gjennomføringen på visse vilkår, jf samme artikkel nr 3. Det er enighet om at vedtakelsen av Rådsdirektiv 2004/113/EC ikke i seg selv har endret norsk rett. Direktivet er ikke implementert. Ved implementering vil imidlertid artikkel 5 nr 2 gi Stortinget mulighet for å unnta forsikring fra forbudet mot direkte diskriminering.

Slik flertallet ser det må det en lovendring til for at forsikringsselskapene lovlig skal kunne bruke kjønn som faktor ved beregning av premie for de aktuelle forsikringene. Flertallet ser det ikke som sin oppgave å spekulere i utfallet av Stortingets behandling i verken denne eller andre kontroversielle saker. Flertallet ser det som nemndas oppgave å fortolke og håndheve likestillingsloven, samt bidra rettsskapende til målsettingen om likestilling mellom kjønnene, alt uten å trekke inn taktiske hensyn. Flertallet bemerker at likestillingsspørsmål ofte viser seg å være kontroversielle, men at nemnda selvsagt ikke kan avvente utførelsen av sine oppgaver fordi det fra enkelte hold arbeides med å endre loven.

Flertallet velger å ta utgangspunkt i FNHs presisering om at det ikke begjæres ny behandling av spørsmålet om det vil være i strid med likestillingsloven å bruke kjønn som faktor ved beregningen av premie til skade- og sykeforsikring, og legger for ordens skyld til at det ikke finner grunn til å omgjøre vedtaket i sak 1/2004 av eget tiltak.

Etter flertallets syn gir ikke den vedtatte unntaksmuligheten i artikkel 5 nr 2 i det aktuelle direktivet tilstrekkelige gode grunner for å gi utsatt iverksettelse. Nemnda har i sak 1/2004 allerede omtalt forslaget til nytt likebehandlingsdirektiv for varer og tjenester – riktignok slik forslaget lød på vedtakstidspunktet. Flertallet presiserte imidlertid uttrykkelig at forslaget ikke hadde vært avgjørende for dets vurdering og konklusjon etter norsk likestillingslov. Flertallet finner likevel grunn til å fremheve at det nå foreligger et direktiv som etter sin hovedregel er fullt ut på linje med nemndas vedtak i sak 1/2004. Etter flertallets syn utgjør heller ikke muligheten for at norske selskaper vil få økte kostnader og dårligere rammevilkår enn forsikringsselskapene i andre EØS-land, tilstrekkelig grunnlag for utsatt iverksettelse. Også disse momentene er omtalt og tatt hensyn til i nemndas sak i 1/2004. Flertallet i sak 1/2004 uttrykte forståelse for viktigheten av like rammevilkår i de ulike landene, og kommenterte i denne sammenheng at det fant det foreliggende direktivforslaget interessant. Flertallet la imidlertid til grunn at konsekvensene måtte antas avhjulpet noe i forhold til hvor lang tid som innvilges til å utarbeide alternative beregningsfaktorer. Det fremgår klart at toårsfristen for å bringe den diskriminerende praksis til opphør, ikke ble satt på grunn av usikkerheten om den endelige utformingen av direktivet, men ut fra en forståelse av at forsikringsbransjen ville trenge noe tid til å finne frem til andre beregningsfaktorer enn kjønn.

Alt i alt har det etter flertallets syn ikke fremkommet nye momenter siden vedtaket i sak 1/2004 som er tilstrekkelig tungtveiende til at fristen på to år for å rette seg etter det nemnda mener er norsk lov, bør forlenges.

Et mindretall bestående av Gerd Egede-Nissen finner at det bør gis utsatt iverksettelse.

Vurderingstemaet i saken er en avveining av konsekvensene av at en iverksettelse av Klagenemndas vedtak utsettes fra 21. januar 2006 til 21. desember 2007 – som er det tidspunktet de begjærende parter har søkt om utsettelse til. Det er således ikke snakk om en utsettelse ”på ubestemt tid” – slik som anført av Likestillingsombudet.

Innledningsvis bemerkes at Rådsdirektiv 2004/113/EC, som ble vedtatt 13. desember 2004, må tillegges betydelig vekt i denne sammenheng. Mindretallet viser til at nemndas flertall i sitt vedtak av 21. januar 2004 foretok en grundig gjennomgang av det da foreliggende direktivforslaget, jf. vedtaket side 7 – 9, og flertallet konkluderte med at direktivforslaget tok sikte på å utvide ikke-diskrimineringsprinsippets anvendelsesområde. Direktivforslaget ble av flertallet også tillagt vekt i forbindelse med flertallets konsekvensvurdering. Fra vedtaket hitsettes følgende (punkt 2.3, side 9-10):

”Flertallet i Nemnda har forståelse for at forsikringsvirksomhet drives over landegrensene og at det derfor er viktig at det til en viss grad er like rammevilkår for virksomhetene i de ulike landene. Direktivforslaget for EU er således interessant. Flertallet i Nemnda legger til grunn at konsekvensene for norske selskap antas å bli avhjulpet noe i forhold til hvor lang tid som innvilges til å utarbeide alternative beregningsfaktorer.”

Det vedtatte direktivet, ved unntaksbestemmelsen i artikkel 5 nr. 2, går imidlertid lenger enn direktivforslaget mht. adgangen til å benytte kjønn som en faktor ved beregningen av forsikringspremier. Samtidig som selve direktivet åpner for slike unntak, er det gitt en implementeringsfrist og overgangsperiode. Mindretallet finner at dette er nye momenter av stor betydning i forhold til den fristen som ble satt i vedtaket av 21. januar 2004. Mindretallet finner videre at hensynet til de berørte forsikringsselskapene bør veie tungt. Hvis nemndas vedtak må iverksettes 21. januar 2006 vil det innebære en omfattende og kostbar omlegging av praksis for beregning av forsikringspremier i en rekke tilfeller. En slik omlegging vil etter all sannsynlighet innebære en konkurransemessig ulempe for de norske selskapene idet ingen selskaper i andre land i hvert fall på så vidt kort sikt vil måtte legge om sin praksis. Etter det opplyste må det videre legges til grunn at en rekke land vil benytte seg av unntaksbestemmelsen i artikkel 5 nr. 2. Dette var ikke situasjonen da nemndas flertall vurderte muligheten for – og betydningen av – ulike rammevilkår i vedtaket av 21. januar 2004. Senest i desember 2007 antas det å være avklart hvorvidt Norge vil implementere direktivet – og i så fall om det vil bli gitt unntak for norske forsikringsselskaper iht. artikkel 5 nr. 2. For øvrig vil direktivet bare gjelde for nye forsikringskontrakter, utenom arbeidsforhold, mens nemndas vedtak synes å rette seg også mot allerede inngåtte forsikringskontrakter.

Skulle direktivet bli implementert og unntaksbestemmelsen i artikkel 5 nr. 2 samtidig bli gjort gjeldende, vil en omlegging fra januar 2006 fremstå som urimelig og unødvendig. Hvis direktivet blir implementert uten at det gis unntak iht. artikkel 5 nr 2, finner mindretallet det naturlig at norske forsikringsselskaper gis en mulighet for tilsvarende overgangsperiode som de øvrige selskapene som er omfattet av EU-direktivet og hvor det eventuelt ikke gis unntak.

På den annen side kan ikke mindretallet se at det er godtgjort at det foreligger tungtveiende hensyn som tilsier at en eventuell iverksettelse ikke kan utsettes til 21. desember 2007. Ombudet tok i sin tid saken opp på eget initiativ. Det er ikke påstått at noen skal ha følt seg krenket av eksisterende praksis for beregning av forsikringspremie. Det er heller ikke påvist at eksisterende praksis har medført urimelige kostnader verken for kvinner eller menn – tvert imot. På bakgrunn av sakens dokumenter finner mindretallet det godtgjort at kjønn i enkelte tilfeller – som en av flere variabler fastsatt på statistisk grunnlag – kan gi til dels store utslag ved beregningen av forsikringspremien. Forsikringstakerne har dermed hittil betalt en premie som er mer i samsvar med den aktuelle risikoen.

For så vidt gjelder vurderingen av nåværende rettstilstand, så viser mindretallet til at denne er usikker. Nemndas vedtak ble fattet med dissens 4 – 3, og frem til ombudet fattet sitt vedtak 25. mars 2003 var det ikke antatt at bruk av kjønn som en indikator ved beregning av forsikringspremie var ulovlig. De begjærende parter har anført at de vil vurdere å få en rettslig avklaring ved å bringe saken inn for domstolene. Hvis situasjonen uansett vil bli avklart innen utgangen av 2007 så synes det ikke nødvendig med et saksanlegg nå, hvilket også tilsier at iverksettelsen utsettes.

Vedtaket er avsagt under dissens.

I samsvar med flertallets konklusjon ble det fattet slikt vedtak:

Begjæringen om utsatt iverksettelse av nemndas vedtak i sak 1/2004 tas ikke til følge.

Hege Brækhus Gerd Egede-Nissen Elisabeth Grannes

Jannicke Johannesen Ole Kristen Øverberg