Kommunesammenslåinger er igjen aktuelt. Kommunesammenslåinger er blitt aktualisert bl.a. av spørsmålene om avvikling av fylkeskommunene og eventuelt opprettelse av større regioner, og av endringer i bosettings-, nærings— og samferdelsstrukturer f.eks. som følge av nye bruer og tunneler. Stortinget har nylig vedtatt ny kommuneinndelingslov (Ot.prp. nr. 41 (2000–2001)).

Samtidig kvier de fleste politikere og partier seg for å støtte tvungne kommunesammenslåinger. Noen kommuner vurderer for tiden frivillig sammenslåing, ikke minst på Vestlandet. I Hardanger har kommunene Kvinnherad, Jondal, Ullensvang og Odda hatt spørsmålet oppe på dagsordenen i en del tid. Nå kan det tenkes at Sunnfjord-kommunene Førde, Florø, Naustdal, Jølster og Gaular og kanskje også flere vil vurdere spørsmålet om frivillig sammenslåing nærmere.

Det er behov for en ny kommunestruktur og sammenslåinger bør bør helst skje frivillig der dette er bra for både innbyggerne og næringsliv, mener BT i sin leder 7. januar d.å. Med andre ord ønsker avisen færre og større kommuner, men kun der sammenslåinger kan foregå uten tvang. Denne situasjonen, som likner en situasjon der en endring gjør at minst en aktør vinner og at ingen taper, kan kalles en Pareto-optimal tilpasning. I slike situasjoner kan en anta at en kommunesammenslåing lett kan skje frivillig. Kommunesammenslåing er imidlertid også et spørsmål om fordeling av knappe goder, men med ujevnt fordelte virkninger.

I slike situasjoner kan en gjerne ende med at selv om det kan være flere vinnere enn tapere, blir endringen ikke gjennomført. Jeg skal her peke på noen mulige forklaringer på hvorfor det hittil har vært så få (frivillige) kommunesammenslåinger. Jeg skal også peke på noen områder hvor kommunesammenslåinger kan bidra til vinn-vinn-situasjoner for kommunene og deres innbyggere og som kan påvirke kommunenes vurderinger.

Kommunesammenslåinger kan ha reelle interessekonflikter. Likevel kan en argumentere for at en sammenslåing bør gjennomføres dersom fordelene er større enn ulempene og at vinnerne er i stand til å bøte skadene for dem som taper (men ikke nødvendigvis at vinnerne bør gjøre dette). En slik situasjon kalles en Kaldor–Hicks-optimal tilpasning og er det praktisk politikk gjerne handler om.

Ofte antas det at det er billigere å drive store enn små kommuner og at det er staten og store kommuner som er vinnere og små kommuner som er tapere ved sammenslåinger. Kommunesammenslåinger kan særlig redusere det mange mener er unødvendige administrasjonskostnader. Disse innsparingene kan eventuelt brukes til andre kommunale tjenester eller kuttes fra de kommunale rammetilskuddene og brukes til andre offentlige tjenester og/eller til skattereduksjoner. Slike omstillinger og mulige innsparinger skaper frykt for tap av makt, bortfall av kommunale arbeidsplasser og dårligere tjenestetilbud i utkantstrøk og kan lede til motstand mot endringer i dagens kommunestruktur.

Motstand mot kommunesammenslåinger kan imidlertid også forklares med usikkerhet og ikke bare med tap av makt, arbeidsplasser og lokale tjenester. En kommunesammenslåing kan gjøre samordningstiltak aktuelle i kommunale og statlige tjenester også utover administrasjon. Videre kan økt kommunestørrelse i seg selv forbedre omstillingsevnen fordi ressursene får flere alternative anvendelser enn før kommunesammenslåingen.

Nettopp denne økte usikkerheten for de nåværende brukerne av kommunenes tjenester kan forsterke motstanden mot forandringer. Enkelte grupper kan dermed motsette seg en sammenslåing på grunn av økt usikkerhet i «deres» tjenester, selv om usikkerheten i kommunens totale ressurssituasjon kan bli mindre etter en sammenslåing. Denne usikkerheten kan forklare hvorfor det hittil har vært få frivillige sammenslåinger selv om større kommuner kunne ha vært mer samfunnsøkonomisk effektive enn mange av dagens små kommuner.

Kommunesammenslåinger kan imidlertid medføre fordeler som kan kompensere noe av tapet knyttet til bortfall av enkelte arbeidsplasser i administrasjonen og mulig noe dårligere tjenestetilbud enkelte steder. Jeg skal her peke på noen områder hvor kommunesammenslåinger kan tenkes å høste fordeler. Poenget er at disse områdene, f.eks. kommunenes forhold til sine leverandører og kommunenes forhold til sitt næringsliv og sine innbyggere, representerer avhengighet og dermed usikkerhet for kommunene, men at sammenslåinger kan redusere denne avhengigheten på en måte som kommunene kan tjene på. Denne gevinsten kan eventuelt brukes til å kompensere mulige tapere ved sammenslåingen.

En kommunes forhold til sine leverandører kan styres gjennom avtaler. Stor kommunestørrelse kan gi makt i forhandlinger og gjøre det enklere å få bedre pris- og kvantumsrabatter enn ellers. Arbeidskraft er annen viktig ressurs for kommunene. En stor kommune kan tilby et forholdsvis omfattende tjenestetilbud og stort faglig miljø. Dette kan gjøre det lettere å trekke til seg kvalifisert arbeidskraft og spesialister enn i små kommuner. Kommunesammenslåinger kan med andre ord gi innsparinger i innkjøp, og fordeler når det gjelder rekruttering.

Kommunenes forhold til foretak og sine innbyggere kan ofte karakteriseres som en monopolsituasjon, i hvert fall på kort sikt. (På lengre sikt har en kommune ikke samme grad av monopol fordi foretakene og innbyggerne kan «stemme med bena» og flytte.) Samtidig står kommunene naturligvis også i et sterkt avhengighetsforhold til innbyggerne i et lokaldemokrati fordi innbyggernes valgte representanter er kommunenes politiske ledelse. Å redusere avhengigheten til innbyggerne gjennom større og mektigere kommuner kan derfor synes relativt meningsløst ettersom kommunene er til for innbyggerne.

Men, ser en på usikkerheten knyttet til «markedene», finner en likevel enkelte argumenter for å redusere kommunenes avhengighet til omgivelsene, selv om kommunene ikke alltid kan velge markeder og omgivelser slik som foretak kan.

Usikkerhet knyttet til nabokommuners nærings- og boligpolitikk kan bli redusert etter en sammenslåing fordi beslutningene nå blir fattet for et større område enn før, noe en kan kalle internalisering av tidligere nabokommuners eksterne virkninger. En stor kommune kan videre ha forholdsvis bedre muligheter til å drive med nyskaping og tilpasse tjenestene slik at de kan rettes inn mot spesielle behov innbyggerne måtte ha. Store kommuner kan også opprette tjenester som små kommuner ikke har nok ressurser til.

Frivillig kommunalt samarbeid kan også gi fordeler som forhandlingsmakt, det å være en attraktiv arbeidsplass, og bedre planlegging, uten at kommunene må gjennomføre sammenslåinger. Små kommuner kan oppnå forhandlingsstyrke gjennom innkjøpssamarbeid. Attraktive arbeidsplasser og god rekruttering kan skapes gjennom samarbeid og spesialisering som i distriktsrevisjon og i interkommunale selskaper. Kommunene kan samarbeide om planlegging i prosjektgrupper eller i felles utvalg. Imidlertid kan interkommunalt samarbeid være vanskelig å få til, spesielt når det er snakk om omlokaliseringer. Her vil enkelte kommuner kunne argumentere for at flytting av funksjoner fra deres kommuner kan ha samordningsgevinster totalt sett, men ha negativ virkning lokalt. Interkommunalt samarbeid kan derfor møte motstand og slik i praksis ikke være noe fullgodt alternativ til kommunesammenslåinger.

Oppsummeringsvis kan en si at sammenslåinger kan gi de nye, store kommunene økt innflytelse i innkjøps- og leverandørforhold, bedre tilgang til kritisk og kompetent arbeidskraft, og føre til mer rasjonell planlegging; altså føre til mindre usikkerhet, mer makt og mer ressurser til faktisk disposisjon enn før. Kommunene, både store og små, kan dermed tenkes å kunne oppnå vinn-vinn-situasjoner oftere enn det som har vært vanlig å anta i kommuneinndelingsdebattene. Dersom disse vurderingene faktisk stemmer, så skulle dette peke på at vi burde kunne se forholdsvis mange frivillige kommunesammenslåinger i de nærmeste årene. Alternativet er at hvis dette ikke skjer, så vil kanskje noen vurdere flere tvungne sammenslåinger?