Jørgen Aall

De grufulle terrorhandlingene utført mot World Trade Center og Pentagon 11. september, fremkaller sterke følelsesmessige reaksjoner fra alle mennesker (med et minimum av innlevel-sesevne), og de påkaller sterke handlingsrettede reaksjoner fra verdenssamfunnets ansvarlige aktører – statene. Spørsmålet hvordan det kan og bør reageres mot slik terrorisme, som lenge har vært på dagsordenen, er med ett satt dramatisk på spissen. Det er banalt, men viktig å ha for øye at de reaksjonene som ventelig kommer, vil komme fra stater som ansvarlige juridiske enheter, ikke fra individer. Dette understreker at følelsene hos dem som handler på statens vegne, må tre i bakgrunnen for å sikre en fremgangsmåte i sam-svar med det rettssystem som de samme stater møysommelig har bygd opp med sikte på fredelig sameksistens – folkeretten. Det er med andre ord ikke bare overordnede moralske og rettslige krav til sivilisert fremferd som tilsier dette, men også en fellesinteresse i stabilitet og orden i verdenssamfunnet. Den som planlegger, utfører eller på annen måte medvirker til slik terrorisme som verden så 11. september, kan straffes i praktisk talt ethvert land. De vidt anerkjente Haag— og Montreal-konvensjonene om sivil luftfart pålegger enhver stat enten å utlevere eller å straffe (aut dedere aut judicare) den som har utført eller medvirket til fly-kapring.

Videre: Bruk av fly som dødelige våpen med tusen-vis av drepte som resultat, må i dag regnes som en «forbrytelse mot menneskeheten», straffbar direkte etter folkeretten. Statuttene for den internasjonale straffedomstol kodifiserer og definerer denne forbrytelsen blant annet som «en handling som er en del av et omfattende eller sy-stematisk angrep rettet mot en sivilbefolkning». Den internasjonale straffedom-stol er ennå ikke i kraft. Det betyr ikke at man står uten mu-ligheter for straffhåndhevelse. Praktisk talt alle land har gjort slike handlinger straffbare etter sin egen rett. Ikke bare USA, som er direkte rammet, men også andre land, deriblant Norge, kan utøve såkalt universell straf-fejurisdiksjon og pådømme slike alvorlige handlinger selv om de altså er begått av utlendinger i utlandet.

Det svake ledd i internasjonal straffhåndhevelse er muligheten for å pågripe og fremstille de mistenkte for rettergang og eventuell fullbyrdelse av straff. Det rådende prinsipp om nasjonalstatenes suverenitet (FN-paktens artikkel 2) står normalt i veien for tvang i tilfelle hvor den mistenktes oppholdsstat ikke vil samarbeide. Det betyr ikke uten videre at man står opprådd: Dersom unnlatelsen av å utlevere kan «true internasjonal fred og sikkerhet», kan FNs sikkerhetsråd vedta et bredt spekter av tvangstiltak. Sikkerhetsrådet har ved tidligere vedtak lagt press på Afghanistan for å utvirke utlevering av Osama bin Laden for delaktighet i bombeattentatene mot de amerikanske ambassader i Kenya og Tanzania. Foranlediget av ter-roraksjonene mot USA 11. september gjentok Sikkerhetsrådet 18. september på nytt kravet om betingelsesløs utlevering. At dette så langt ikke har ført frem, bør ikke stå i veien for fortsatt målrettethet og tålmodighet. Lockerbie-saken viser at denne kombinasjonen kan bære frukter: Sikkerhetsrådets press for å snu Libyas motstand mot å utle-vere de to som var tiltalt for sprengningen av et Pan Am-fly over Skottland i 1988, bar frukter i 1994. Libya var nå villig til å utlevere. Det gikk imidlertid ytterligere fem år før USA og Storbritannia, som hadde begjært utlevering, aksepterte forbeholdet om rettergang i Nederland. Den 31. januar i år ble de to «brought to justice» (for å låne et uttrykk fra president Bush). Den ene ble frifunnet, den andre dømt til livsvarig fengsel. Så vel folkerett som folkevett tilsier at straff-forfølgelse av terrorister gis en reell sjanse før man iverksetter tiltak som vil eskalere konflikten.

De første uttalelser fra president Bush gjorde det klart at de handlingene som hadde rammet USA ikke bare var terrorhandlinger, men krigshandlinger, og at USA i sin reaksjon ikke ville skille mellom gjerningsmenn og beskyttende stater. Det ble dels snakket om hevn, dels om retten til selvforsvar. FN-paktens sterke understrekning av konfliktløsning med fredelige midler levner ikke rom for hevn i form av væpnet maktanvendelse – om enn den kan være psykologisk forståelig.

Derimot har enhver stat etter Paktens artikkel 51 rett til individuelt eller kollektivt å utøve selvforsvar mot et væpnet angrep. Denne rett omtales som «inherent» (iboende), altså nærmest noe naturgitt, kjent i de fleste rettssystemer. Mens hevn kan karakteriseres som primitiv gjengjeldelse, er det karakteristiske ved selvforsvar å stoppe en angriper og slik berge et gode fra (enda større) skade.

Grensen mellom hevn og selv-forsvar kan være vanskelig å trekke, men det kan ikke være opp til den enkelte stat å trekke den. «Det ville føre verden til-bake til jungelens lov,» som det heter i en enstemmig (!) sikkerhetsrådsresolusjon fra 1975.

Selvforsvarsretten er undergitt strenge betingelser. En første er at man står overfor et «væpnet angrep» (FN-pakten artikkel 51). Dette er utformet med tanke på den (hittil) typiske situasjon: at en stat angriper en annen. Spørsmålet er om det også kan tolkes til å omfatte statlig støtte til handlinger utført av ikke-statlige grupperinger (terrorister). FNs sikkerhetsråd har ved flere anledninger uttalt seg om dette: I en resolusjon fra 4. oktober 1985 fordømte Sikkerhetsrådet enstemmig (med USA av-stående) og i skarpe ordelag Israels flybombing av PLO-hovedkvarteret utenfor Tunisia. Israel begrunnelse, at Tunis hadde gitt frihavn til terrorister som hadde angrepet Israel, ble ikke akseptert. Holdningen har også tidligere vært kritisk til tilsvarende væpnede aksjoner, for eksempel fra Sør-Rhodesia mot baser i Zambia og fra Sør-Afrika mot SWAPO-baser i Angola. Det synes derfor i utgangspunktet vanskelig å hevde at denne typen indirekte angrep gir rett til selvforsvar i form av væpnet motangrep. Men rettstilstanden er ikke krystallklar. Terrorangrepene mot USA 11. september var av hittil ukjente dimensjoner, så vel i kynisme som i skade. Den trussel som etterforskningen synes å avdekke og behovet for å kunne reagere adekvat og effektivt på den, er tilsvarende. Dette er også reflektert i den uvanlige sterke språkbruk i Sikkerhetsrådets resolusjon 12. september, hvor det tales om å bekjempe terrorisme med alle nødvendige midler. Disse faktorer kan påvirke tolkningen av artikkel 51, slik at også indirekte angrep i visse tilfeller gir rett til selvfor-svar.

Ved vurderingen av rettmessigheten av en væpnet aksjon vil flere momenter måtte inngå. Det er for det første av betydning hvor sterke bevis for statsstøtte som foreligger. Å fremskaffe slike bevis er ingen enkel oppgave. Faktum kan her vise seg mer komplisert enn jussen. Ikke desto mindre: Den endelige evaluering av om bevisene er tilstrekkelig sterke må ligge hos kompetente FN-organ, ikke hos den angrepne. Det er videre av betydning hvilket faktum bevisene dokumenterer; dreier det seg om passiv aksept av terroristenes opphold, eller aktiv oppfordring til terrorisme fra oppholdsstatens side. Et for-holdsmessighetsprinsipp kommer dessuten inn både som en grense for og som en begrens-ning i maktanvendelsen: Dersom det er mulig å nå formålet (effektiv terrorbekjempelse) ved andre midler, må dette prøves først. Dernest må maktanvendelsen uansett ikke være kraftigere enn formålet tilsier. I forlengelsen av dette må det selvsagt kreves at ethvert tiltak ligger innenfor de grenser folkeretten for øvrig setter, for eks-empel til beskyttelse av sivilbefolkningen.